參考文章：珠三角經濟一體化決定粵港澳合作成敗

廣東省國省幹線公路（與周邊省區銜接路段）佈局示意圖 (c)南方網

作者：廣東省社會科學院競爭力研究中心

粵港澳合作對廣東經濟與社會轉型很重要，因為香港不僅是廣東國際產業資本的來源地與總部經濟的集聚地，而且香港與澳門還存在著與廣東不盡相同的社會制度，這種制度的差異在廣東進行機制與體制創新時具有重要的借鑒意義。

不難看出，無論是與深圳的自主創新合作，還是與廣州的生產性服務合作，香港都沒有動真情，道理不難理解，現有的珠三角幾乎是散沙一盤，改革開放初期香港看中的是珠三角的比較優勢，通過產業轉移能夠實現資源配置的效率提升，然而，在中國大陸對香港需求快速下降時，香港重新面臨經濟轉型與產業結構調整的挑戰，這種挑戰在散沙一盤的珠三角內很難通過合作尋找到答案。深圳是在土地資源幾乎耗盡時被逼走上自主創新道路的，香港在與深圳的合作中並未發現自己想要的資源；廣州雖然擁有更多的土地資源，但是，廣州更感興趣的高端服務業已經成為香港經濟的命脈，讓香港拱手相讓高端服務技術與流程很難。香港崇尚自由主義的經濟理念，香港的高效率建立在“政府積極不作為”的市場經濟體制上，在珠三角以低成本為基礎的比較優勢消失怠盡後，唯有通過制度創新構建一體化的珠三角市場才能為兩地合作贏得新的空間。

無論中外，經濟一體化都應當理解為這樣的過程：在經濟全球化條件下，通過建立統一的市場進一步發揮市場機制對資源的基礎性配置作用，進一步提升本地區的國際競爭力，進一步提高與改善本地區百姓的生活福利水準。因此，經濟一體化的基礎是市場一體化、核心是配置一體化、前提是體制一體化、目標是利益一體化。與歐盟、東盟一體化不同，珠三角經濟一體化不是國家主體間的一體化，甚至也不是省級行政區間的一體化，它是廣東省特定地市間的一體化，主要解決的也不是自由貿易問題，而是通過培育統一的要素市場，科學規劃區域內的基礎設施與產業佈局，最大限度地提高本地區資源配置的效率，進一步提升珠三角的國際競爭力，同時，通過制度安排實現本地區百姓的公共服務均等化與分配的公平。

珠三角經濟一體化雖然是廣東範圍內的事，但是，在現有的行政體制下，由於各地政府的強烈利益訴求，其難度絲毫不亞於國家之間的經濟一體化，雖然相互間不存在關稅問題，但相互競爭的利益格局同樣需要面對地方保護與市場開放的難題，需要解決在資源配置中小而全的產業結構難題。與歐盟、東盟不同的是，在這些相互獨立的利益主體之上，客觀存在著更高一級的政府統轄，因此，珠三角經濟一體化的推進關鍵取決於廣東省委、省政府的決策與魄力。

珠三角經濟一體化很難一步到位，實現上述目標需要時間。珠三角經濟一體化從邏輯上可以分為以下階段：初級階段主要解決市場一體化問題，重點在政府職能轉變與要素市場的培育。中級階段主要解決發展規劃與市場配置一體化，重點在產業佈局與基礎設施建設上。高級階段主要解決利益分配與社會制度一體化，重點做好區域內社會財富的再分配與公共服務均等化。珠三角經濟一體化近期工作應當以機制與體制創新為重點，只有好的機制與體制才能確保珠三角地區經濟一體化的切實推進，國內一些跨省市的規劃雖然作為國家層面的戰略推出，但是，在機制與體制上並沒有獲得實質性突破，珠三角經濟一體化要通過機制與體制的創新，從根本上改變目前珠三角客觀存在的政府急功近利、市場無序低效的發展不科學問題。珠三角經濟一體化應以交通一體化和信息一體化為起點，打造一個不受地方利益影響的最優一體化交通網路；搶先在珠三角做信息一體化規劃，建設無縫連接的無線城市群，推動信息在珠三角內高效無障礙流通。在珠三角經濟一體化進程中，我們面臨的主要難題有：

1、      如何正確處理政府與市場的關係。

在珠三角經濟一體化中，最大的障礙來自各地政府的行政壁壘，政府通過行政手段分割珠三角市場，珠三角市場的一體化首先需要地方政府的放權。從理論上說，凡是市場可以做的事政府都應當放手讓市場去做，但是，現實的政府卻試圖包攬一切操縱一切，政府替代市場駕馭市場的慾望相當強烈，那些能夠給政府帶來利益的領域，政府都希望進入，那些通過壟斷能夠增加收益的市場，政府都想法控制。在現實生活中，地方政府對本地居民肩負著不可推卸的社會責任，需要不斷增長的財政收入用於支撐不斷增加的社會責任，由此產生了強烈的利益訴求，要讓政府成為市場的裁判員而不是運動員，關鍵是要重新科學劃分與規範地方政府承擔的事權與財權，要對地方政府的職能進行較大幅度的改革與調整。

鋻於珠三角地區現有的經濟基礎，建議省委、省政府對珠三角地區的地方政府不實行GDP或者人均GDP指標的考核，並且將各地市場監管的部門，如地稅局等收回到省政府垂直管理，地方政府在2007年度財政收入基礎上通過省政府轉移支付，獲得與珠三角地區經濟增長相應的財政收入增加，並承擔與財政收入相應的社會管理與公共服務責任，從而實現從利益型政府向服務型政府的轉變。由於地方政府既不承擔未來經濟增長的風險，也沒有了作為獨立利益主體的衝動，在市場經濟中，才有可能不再為了自身的政績大搞低水準的產業重復配置，才有可能從珠三角整體利益出發，去追求整體的科學規劃與資源配置的更高效率，才有可能按照科學發展的要求，避免在急功近利心態下對全民創業、自主創新等重大問題的熱情缺乏。

2、      珠三角統一規劃與各地有效競爭。

珠三角規劃並非只是對現狀的認可，作為中國經濟增長的發動機之一，珠三角地區的發展應當在經濟全球化背景下，用世界眼光來謀劃與佈局。珠三角地區的發展需要競爭，但是，這種競爭不是在現有體制下的過度競爭，而是在統一規劃基礎上的有效競爭。

統一規劃需要有明確的產業發展願景。從全球經濟的垂直分工體系看，珠三角的產業現在多數處在垂直分工體系的末端，需要通過產業升級走向高端。國內外一些成功經驗表明，在產業集聚基礎上形成的區域發展模式是最具競爭力的。具體地說，在工業化初期各地要根據自身的優勢選擇與發展相應的支柱產業，並通過有效競爭的市場確保生產的規模經濟，在產業集聚與專業市場互動中形成對其它生產性服務，包括金融、物流與商務服務等有效需求，更重要的是，在產業集聚與技術積累基礎上形成的區域創新體系與專業化生產，將為一地產業升級提供技術保障與實現途徑。中心城市特別是各級政府所在地，通常擁有較高的人口密度與豐富的經濟資源，無疑是較發達的生活性服務中心。隨著地方政府的經濟職能調整，利用行政權力在中心城區優先配置重大項目的機會減小了，在全省生產性服務佈局中，作為區域性交通中心、金融中心、信息中心、人才與技術交流中心的可能增大了。由於在生產性服務發展中客觀存在的網路不經濟現象，對地方政府管轄行政範圍的調整同樣需要認真考慮，通過規劃，珠三角地區應當形成以廣州為區域綜合性門戶城市，以深圳為次中心，其它地級市為本地服務樞紐，各鎮（區）為產業集聚地與服務終端的有國際競爭力的區域生產網路體系。

有效競爭是未來珠三角經濟一體化需要認真研究的問題。對於珠三角各地產業低水準重復配置及其伴隨的過度競爭現象，仁者見仁智者見智，其中的一個觀點是，沒有重復配置的產業只有重復競爭的市場，只要市場不重復，各地產業的重復並不可怕。此說法的關鍵是如何界定統一的市場，有效競爭概念能夠幫助我們分清其中的混亂。在經濟學中市場的邊界是由共同的價格決定的，如果一地的供求能夠引起異地價格的同步變化，理論上就可以認為兩地屬於同一個市場。如果對於共同的市場，不存在進入與流動的障礙，企業的數量符合規模經濟要求，企業不存在過度的銷售成本與持續的產能過剩，在現有的利潤水準與競爭條件下企業願意進行創新，這樣的市場就是有效競爭市場。有效競爭的實質是將規模經濟與競爭活力有機結合起來，從而實現資源配置的有效，有效競爭雖然不如完全競爭充分，卻是屬於次優的選擇。珠三角在整體上看，產業的過度競爭與競爭不足同時存在，因此，需要通過珠三角經濟一體化規劃與市場監管加以改變與調整。

3、          各級政府分灶吃飯與珠三角利益統籌。

在現實生活中，利益影響認識、認識決定行為。要確保珠三角經濟一體化有序推進，關鍵是要從現有的財政體制入手理順各地政府與省政府的關係。從總體上看，現有的財政體制權力是高度集中的，從中央到地方，越往下事權越大財權越小。在現有的五級政府的架構下，讓地方財政按照分稅分級的框架完成財力分配，都有主體稅種，都有穩定的稅基是不太可能的，因此，減少政府級次，把鄉級政府作為縣級政府的派出機構，把市級政府作為省級政府的派出機構（廣州、深圳由於情況特殊可以暫緩），最終形成中央、省、縣三級政府架構，才有可能為地方稅主體稅種的選擇創造條件，也便於與國際接軌。

分灶吃飯的本質是按照各級政府的事權來合理劃分相應的財權，並且通過在合理的財權基礎上形成的利益機制來推進珠三角經濟一體化。從理論上說，中央政府負責宏觀經濟的調控與運行，因此，包括增值稅、營業稅、消費稅與關稅等流轉稅可由國稅部門掌握；省級政府主要負責全省區域協調發展與經濟增長，因此，通過所得稅可以實現貧富差別的合理調整；縣級政府屬於基層政府，主要承擔具體的社會管理與公共服務，營業稅與財產稅體現了取之於民用之於民的宗旨。但是，在現實生活中，稅源最充分的是增值稅、營業稅，其次是企業與個人繳納的所得稅，以及政府通過行政手段獲得的各項收費與罰款，後者屬於非法收入需要逐漸減少，所得稅取決於企業經濟效益，在整個工業化前期都不可能支撐一級政府的運行，因此，將流轉稅進行細分，將增值稅劃歸國家為主，將營業稅與所得稅劃歸地方政府主要稅種是合理的安排。對於省級政府而言，營業稅主要來自現代服務業，這是未來需要省級政府按照網路經濟要求統籌規劃大力發展的產業，與中心城市發展關係密切，因此，可以考慮劃分一定比例給各地市，同時，由於省級政府對全省重要的資源掌握，包括省級國有企業的所得稅與一些重要的資源稅可以劃歸省級政府擁有。縣級政府是當前事權最重財權最少的政府，在珠三角經濟一體化進程中，需要通過下放財權取得與其事權對應的能力，建議能否將地方稅的主要部分留給縣級政府，另外，企業與個人的所得稅對縣級政府也應當有更大比例的下放。現在的地級市政府應當逐漸收縮到兩部分：一部分是作為省政府的派出機構，由省政府每年提供一定的行政事業經費；另一部分是作為中心城區轉到縣級政府層面，獲得與縣級政府同樣的事權與財權。

4、        珠三角整體效率提高與利益分配的公平。

在區域經濟一體化進程中，最大的風險來自市場機制這只看不見的手，因為市場機制在追求效率的同時帶來了資源配置的不平衡，帶來了貧富差距的不斷擴大。然而，我們要清醒地認識到，廣東今天發展的不平衡，原因主要不是市場機制使然，而是來自在現有行政體制基礎上的外源型經濟發展模式。與周邊地區比較，珠三角發展水準已經較高，但是，如果用世界眼光比較，珠三角地區的效率仍然是低水準的，2007年香港的人均GDP仍然維持在珠三角的5倍左右。此次以次貸危機為開端的金融風暴嚴重影響了美國經濟的健康發展，政府信用的嚴重透支同樣影響了在未來經濟全球化中美國的主導地位，但是，經濟全球化的最終發展趨勢並不會因此而改變。經濟全球化的本質是市場全球化、競爭全球化，在全球範圍國際資本，特別是產業資本將日益集聚在資源配置效率更高的國家與地區，集聚在國際競爭力更強的區域，隨著全球經濟發展逐漸低迷與蕭條，這種國際間的競爭只會更加激烈。珠三角地區要成為全國提升國際競爭力的主力區，必須在區域經濟一體化上，在整體的資源配置效率提高上，在現有的政府職能轉變上狠下功夫。應當說人均GDP是當前人們用於度量各地資源配置效率的核心指標，但是，在常住人口統計基礎薄弱的前提下，追求人均GDP與追求GDP並沒有實質性區別。我們放棄過去的各級政府以GDP為是的做法，並不表明我們的發展已經擁有了較高的水準，資源配置已經達到了較高的效率，在常住人口沒有明顯變化的前提下，人均GDP或者GDP增長不應當通過政府主導型的數量擴張實現，而是需要通過在市場機制的進一步完善基礎上的資源配置效率提高來獲得。簡單的通過減小常住人口分母從而實現廣東人均GDP增長的做法不僅在現實中難以行得通，而且對於大量外來常住人口也不公平，坦率地說，在廣東經濟發展中，外來人口的貢獻並不比本地一些“二世祖”少，但是，現有人口制度並沒有讓那些真正為廣東作貢獻的外來人口獲得納稅人應有的利益，而是鼓勵了一些本地居民寄生在外源型經濟上不勞而獲，這是珠三角最大的不公平，也是直接影響珠三角國際競爭力的。

如果說在一次分配中主要通過發展機遇的平等來體現公平的理念，那麼，在二次分配中，以各地財政收入為基礎的公共服務均等化是關鍵。從有關統計數據看，珠三角地區各市的人均財政收入存在著較大差別，深圳2007年的人均財政收入是肇慶的近10倍，要縮小這種地區發展的差距，除了加快相對落後地區的經濟發展，一個重要的舉措是在珠三角地區內部逐漸放開人口流動的限制，讓更多人享有大中城市發展的機遇與紅利，通過人口的合理流動與財政的轉移支付來逐步調整各地的公共服務差異，鋻於現有的財政體制，建議有關部門向中央提出，將單列的深圳戶口與廣東合併，在不減少上解中央收入的前提下實現珠三角財政體制的統一管理。

廣東經濟轉型與產業升級的核心就是提高效率，除了通過加強企業內部管理進一步實現生產成本的下降，廣東更需要的是在區域經濟一體化中通過產業組織實現市場配置資源效率的提升。坦率地說，企業內部的資源浪費比較容易發現與改進，企業外部區域內部的資源配置低效，由於度量標準的缺乏很難為人所知所察。與發達國家比較，廣東資源配置低效在產業內表現為企業小散亂差且分工合作程度低，在區域內表現為產業結構趨同與資源低水準重復配置，省內少數城市的計程車司機罷工從另一個側面證明，導致生產者與消費者都不滿意的關鍵是現行的機制與體制，這也是廣東資源配置低效的關鍵。此次金融危機給廣東帶來了巨大的風險，但同時也給廣東帶來了企業重組、結構調整的歷史機遇，要實現上述目標，現行的機制與體制改革是前提，特別是珠三角地區，自主創新有待時日，挖潛改造空間有限，通過機制與體制的改革推進區域經濟一體化，進而推動區域內部資源配置效率的提高，將會極大地提升珠三角參與國際競爭的能力。

(來源：《2008廣東區域綜合競爭力報告》，廣東省社會科學院競爭力研究中心)