政府採購與世貿的新自由主義宏圖

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更新日期：
2001年8月18日
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政府採購與世貿的新自由主義宏圖

施鵬翔

香港一直被奉為世界上經濟最自由的地方之一。在1996年的世界經濟論壇（World Economic Forum）上，歐盟代表主席布頓（Sir Leon Britton）的發言中，特別以香港作為例子，指出自由貿易如何有利經濟：「香港的例子扮演了一個重要的角色：我希望它能向其它亞洲國家顯示開放和自由的市場，如何推動極高增長和極高生活水平（的經濟發展）」。（南華早報，96年11月20日）

希頓希望我們相信開放的市場會帶來「極高增長和極高生活水平」，但持批評論調的人卻認為新自由主義的全球化只會為少部份人帶來高生活水平。香港似乎更引證了批評者的說話：在過去二十年裡，香港雖然大部份時間享有高經濟增長率，但生活在貧窮的人有增無減，而且不少研究發現香港的貧富懸殊日益嚴重。（黃洪）

在新自由主義者眼中，香港是開放自由市場的好例子，值得每一個國家效法。奉行新自由主義路線的世界貿易組織和世界銀行，正是要將這種「理想模型」強加於成員國或借貸國身上。但究竟開放自由的經濟體系會帶來什麼？對民眾的生計是否真的有這麼多好處？如果香港真的附合新自由主義的模型，或者我們可以用香港作為個案，看看自由市場與打工仔女之間的利害關係。

從殖民地時代到特區政府，基本上自由市場一直是統治階層的指導性政策。但以往對自由市場政策的批評，往往沒有觸及到一個重要問題：香港作為世貿的成員，必須遵守世貿及其前身關貿的貿易協議。世貿及關貿的精神便是開放市場，令貿易可以儘量暢通無阻地進行。因此，當我們批評香港的自由市場政策時，便不可能不觸及世貿與香港的關係。究竟，當一個地方要遵行世貿的貿易政策時，它要付出什麼代價？在中國即將加入世貿的情況底下，這個問題尤其變得重要。

從關貿到世貿：開放政府採購市場

本文會將以世貿對政府採購的相關協議，來分析世貿對香港的影響。政府採購即是政府購買的產品、服務及建設。因為政府採購市場十分龐大，通常佔一個國民生產總值的10%至15%，因此世貿及跨國企業對開放這個市場的興趣愈來愈濃厚。關貿雖然早已有一份《政府採購協議》，但在烏拉圭回合（1994）中，又草擬了一份新的《政府採購協議》，在開放政府採購市場上邁出一大步。

《政府採購協議》的基本精神是將世貿的「國民待遇」（national treatment）條款引用到政府採購市場上面。在「國民待遇」條款底下，世貿的成員國政府對本地及外地的資本必須一體對待，不得有不同的待遇。在很多批評者的眼中，「國民待遇」條款被指為對跨國企業有利，因為它禁止政府對本地工業作出保護，表面上是公平競爭，但實際上龐大的跨國企業經常以大壓小，逐漸控制市場。所以，《政府採購協議》所推行的政策，實在是世貿整個計劃的一個部份。與其它世貿的貿易協議不同的是，《政府採購協議》的簽署國只是包含了少部份世貿成員國。因為這個原因，世貿的批評者通常比較不注意這個貿易協議。但正如上面所說，世貿與跨國企業對開放這個龐大市場有濃厚興趣。而且我在下面的分析會提到，政府採購牽涉到私營化等重要問題，因此在世貿推動新自由市義全球化的過程中，開放政府採購市場具有策略性的意義，所以我們實在不能對《政府採購協議》掉以輕心。

《政府採購協議》現有26個簽署成員，這個數字對跨國企業及代表它們的政府來說實在是太過少。對新自由主義的信徒來說，加入《政府採購協議》只會對經濟發展有利，因為市場開放所帶來的競爭將令到資源得到最有效的運用。例如身為世銀資深經濟顧問的鶴文，就認為《政府採購協議》是「有用的機制，確保政府採購的過程能善用金錢」。（Hoekman 1998）所以，竟然有這麼多的政府──尤其是發展中國家的政府──不願簽署協議，實在令新自由主義者感到奇怪。

為什麼發展中國家的政府不願成為《政府採購協議》的簽署國？表面上，協議的精神是互惠互利的：簽署國同意互相開放政府採購市場，不單可以更有效的運用資源，而且可以促進貿易，刺激經濟增長。可是，發展中國家擔心的是失去保護本土工業的經濟自主權，例如一名馬來西亞的官員就說得十分清楚：「我們希望發展本地的能力，而不是只是從發展國家處購買。」他們擔心一旦政府採購市場要奉行「國民待遇」的原則，跨國企業就會控制整個市場，令到「小規模的工業及小販沒有任何機會擴充」。（Bangsberg 1997）

在另一頭，美國政府正積極地推動其它國家開放它們的採購市場。正如其它的新自由主義計劃，美國政府的目的是為本國的跨國企業爭取更多的海外商機和擴展空間。例如在1995年，美國政府投訴德國政府在購買發電機時有違市場開放的原則，而美國政府之所以格外關心事件，是因為通用電器（General Electirc）正努力地嘗試打開德國的市場。（金融時報，95年5月1日）在去年，美國政府在世貿的仲裁機制（Dispute Settlement Body）中控告南韓政府，指南韓在興建新機場時，其採購政策有違《政府採購協議》（南韓及美國都是協議的簽署國），因為南韓政府規定有興趣的承建商必須在南韓有工廠，以及與南韓企業有合作關係。南韓政府的規定當然是為了保護本地企業的利益，但對美國政府及它所代表的跨國企業來說，卻是貿易和投資的「障礙」，而《政府採購協議》中的「國民待遇」條款就成為掃除這些貿易障礙的有力武器。

世貿的反民主傾向

上述所說的又與香港有什麼關係呢？香港自1979年開始就是關貿《政府採購協議》的成員，屬於少數簽署這份協議的發展中地區。在1996年，香港簽署世貿的《政府採購協議》，進一步承諾將政府採購市場開放予外資。不過，香港的官員表示協議對香港的影響不大，因為香港政府的採購政策早就對外商予以開放。

比起關貿的《政府採購協議》，世貿的新協議明顯重要我多，因為它將服務及建築的採購也納入了協議的管轄範圍。這是很重要的躍進，因為現在政府所採購的大多是服務及建築。此外，簽署成員的所有政府部門及公共機構都受到《政府採購協議》的管轄。以香港為例，以往關貿的舊協議只對政府物料供應處的採購有效，但現在新協議卻對所有政府部門都有效。連公共街市的清潔及衛生工作也要依《政府採購協議》的規則進行招標，我們可想面知新協議的覆蓋面之廣。

新協議的另一重要特點是將公共機構也納入管轄範圍，因為公共機構是政府採購市場中重要的買家。在香港政府簽署了世貿的《政府採購協議》之後，美國的貿易代表白茜芙就特別指出公共機構採購市場中的巨大商機：

「香港加入協議，將會保證美國的產品及服務出口商可以踏足充滿價值的香港採購市場，當中包括由香港機場管理局、地下鐵路公司、九廣鐵路公司、及香港民航處所批出的合約。香港的加入，是美國透過加強各國參與《政府採購協議》，努力打開全球政府採購市場的重要一步。」（《香港加入世貿政府採購協議》，美國國務院國際資訊計劃，1997年6月19日。）

在香港還未簽署世貿《政府採購協議》之前，美國已經是香港政府採購的最主要供應者。在1996年，美國供應了四成香港政府的採購。（Journal of Commerce，97年5月27日）香港加入協議，其實只會保證政府採購市場繼續被外資所主導，尤其是美國的跨國企業。

正如上面所說，作為世貿底下的協議，《政府採購協議》不過是將世貿的原則貫徹於政府採購市場之上。所以，要衡量簽署《政府採購協議》的影響，不可不考慮到世貿政策對成員國的體制性的影響。Gerard Greenfield在一篇討論世貿政策怎樣影響世界糧食系統的文章中，透過考察世貿的糧食貿易政策如何受到企業的影響，指出世貿的體制至少有兩大反民主的傾向。其中之一他稱為「均質化的破壞」，意思是指一旦某國家加入世貿，它便必須將國家的法律和規則與世貿的全球標準看齊。但世貿的標準所代表的是企業的利益，因此均質化的後果往往是令到成員國的原有標準下降，或根本地受到破壞，「結果是一切保護集體權利、健康、勞動人民的生存、以及我們對資本進行民主控制的能力，種種努力都被有系統地破壞。」（Greenfield 1998）

我們已明白到跨國企業如何能夠透過《政府採購協議》進一步壟斷香港的政府採購市場。但當香港政府要緊遵協議的採購政策時，打工仔女又如何受到影響呢？不過，可能有人會質問：既然香港的政府採購市場既然早已向外資大開門戶，那麼香港政府簽署《政府採購協議》之後，現行的採購政策並不會出現很大的變化，所謂「均質化的破壞」恐怕並不適用於香港。要回答上述問題，以及回應質疑，讓我們先來了解世貿的另一反民主傾向：將國家鎖進新自由主義的體制之中。

世貿的仲裁機制保證了成員國必須奉行世貿的新自由主義政策。以往關貿的仲裁過程經常要拖上很長的時間，加上就算有了仲裁結果，它必須得到所有成員國（包括被處分的國家）的共識才能落實。世貿的仲裁機制對這兩點都有很大的「改進」：一．它引入了更嚴謹的仲裁程序及對仲裁時間的限制；二．任何國家要推翻仲裁結果，必須說服所有成員國（包括仲裁中的原告國家），可以想像，這根本是不可能的事情。

雖然香港的政府採購市場早就向外資開放，但加入《政府採購協議》有重要的意義，就是它保證了簽署國將繼續奉行世貿的政策。這意味著如果香港的打工仔女有一日發覺現行的採購政策與他們的權益不相符，他們也很難作出改變，因為改變政策牽涉到多邊的貿易仲裁。這只所以是反民主，是因為國家政策的繼續或改變與否，變成不早是國內人民可以民主控制的事情。

與勞工權益相違背

要明白為什麼世貿的《政府採購協議》與打工仔女的利益相違，讓我們先考慮以下的處境。

最近，香港的環保團體及勞工團體合力爭取政府扶助廢物回收行業，一方面改善香港遲遲未能普及的廢物回收系統，另一方面回收行業可以製造適合低技術工人的就業機會，減輕香港的失業問題。但香港政府鼓勵本土工業發展的能力卻受到《政府採購協議》的束縛。例如在協議底下，政府不可以將公共屋村的廢物回收服務優先讓本地公司投得。巨大的政府採購市場本來可以作為介入產業發展的有用武器，但簽署了《政府採購協議》卻無疑等如是自行繳械。上面提到南韓政府於新機場的承建合約中規定有興趣的承建商必須在南韓有工廠，本身有製造更多就業機會及本地工業發展的考慮，但卻被美國政府控告為違反《政府採購協議》。

其他類型的環保工業如果沒有政府的資助或保護，恐怕更經不起外國公司的劇烈競爭。例如政府近年開始重視室內空氣污染的問題，部門正陸續採購室內空氣改善系統，而當中的巨大商機已為美國公司所覬覦。（美國商務部1999）

令人感到憂慮的，不單是制定經濟政策的主權受削弱，更大的問題是民眾愈來愈無力控制經濟發展，這亦是我們最關心的問題。即使勞工團體及環保組織一起要求政府運用採購政策來支持本地環保工業的發展，它們要面對的問題不單是政府是否願意這樣做，還有世貿的政策是否容許它這樣做。而且，我們要明白政府採購只不過是眾多受世貿政策所規管的範疇之一。從關貿發展到世貿，我們發覺差不多所有重要的經濟活動都被世貿的協議所囊括。因此，加入世貿會嚴重削弱民眾對經濟及社會發展的民主控制權。

有人可能會說：無論在經濟或政治意義上，香港從來都不是一個民主的地方，所以世貿對我們的影響不大。這樣的論點實在很奇怪，它差不多等如說：反正我們已經被縛住了手腳，不妨多罩上個鐵籠。對一個努力要掙脫束縛的人來說，他不可能感到多一個鐵籠是沒有什麼所謂的事情。

或者我們可以用麻省－緬甸案來說明《政府採購協議》如何僭奪國家的權力，以及它的體制是如何無視民主訴求。在1997年，歐盟及日本向世貿的仲裁機制控告美國的麻省州政府違反《政府採購協議》，因為它的採購法律差不多規定州政府的部門不得和與緬甸有商業來往的公司或個人進行採購業務。麻省州政府之所以有這樣的法例，是鑑於緬甸軍政府不尊重起碼的人權及鎮壓國內的民主運動。值得我們留意的，是麻省的法律之所以被挑戰，並不是因為它對海外及本地公司有不同的待遇，而是因為它對招標過程的規定是「建基於政治而不是經濟考慮」。（世界貿易組織文件WT/DS88/1，99年6月26日）在最後，美國的聯邦法院主動取締該法例，而世貿的仲裁過程也因此被凍結。這件案例告訴我們，一條由州政府所立的支持人權的採購法例，當它踫上了世貿的不民主體制，也只有讓步的份兒。

這案例也令我們明白到，一旦某國家簽署了《政府採購協議》，它的採購政策就不可以有非經濟的考慮。它的重要性在於禁止政府運用採購政策來推動某些政治及社會目標。正如一些批評麻省－緬甸一案的人所講，如果七、八十年代就有了世貿，對抗南非種族隔離的運動，就不可能有這麼大的力量。（Public Citizen 1999）政府採購牽涉龐大的市場，假如當中的政策來運用得宜，可以為打工仔女帶來更多的權益和保障。舉一個例子：香港國際機場在興建的時候有七千宗工傷，五十二人死亡，都是因為欠缺規管或職安法例執行不嚴所致。香港的勞工團體曾經抗議工傷事件，又要求改善職業安全及健康的措施。可是，就算勞工團體可以迫使政府在招標的時候加入有關職安健的考慮，世貿也不會容許此得做法，因為它違反了《政府採購協議》。以下的具體建議都有助改善建築工程的工傷意外，但它們全都違反了《政府採購協議》：

有關建築公司必須有良好的安全記錄才可以參與投標；
中標的公司必須將部份投資撥入職安健的訓練；
假使某建築公司一再忽略職安健的問題，它將會永遠喪失投標資格。

這些建議的背後原則只有一個，就是將工人的安全和健康置於利潤之前。但世貿的精神是將私人企業的利益放在一切之前。當一個國家加入世貿之後，即是當它被鎖進世貿的經貿體制之後，它就不可能推行上述的建議，亦即是不可以將打工仔女的權益和保障置於利潤之前。這是我們反對世貿的最主要原因。

將中國融入世界經貿體制：淺或深？

我們已經了解到無論是《政府採購協議》或是世貿整個體制，其目標都是將市場的規律加諸於生活的每一個範疇。世貿的遊戲規則，就是為了摒棄非經濟的考慮──即政治和社會的目標，以及掃除任何有礙資本和貿易自由流動的障礙。市場的霸權是世貿體制的基石。

中國雖然還未曾加入世貿，但為了滿足加入世貿的條件，它已經在改變經濟政策和制度，以達到與世貿標準銜接的目標。很多人以為中國仍未是世貿成員，所以它不受世貿政策影響，這是錯誤的。當一個國家申請加入世貿，世貿及其它相關國際機構（如世界銀行）便會派出專家，考察申請國的經貿體制與世貿的標準相差多少，然後為需要「均質化」的範疇提供「技術援助」。

在政府採購方面，雖然中國還未曾表示有意簽署《政府採購協議》（同樣在申請加入世貿的台灣，就希望加入後可以簽署協議），但它仍然要接受國際專家的建議，改變政府採購政策，以接近世貿的標準。舉一個例子：在1997至98年，亞洲發展銀行派出專家到中國，考察中國的政府採購政策，並為改革提供「技術援助」。它在報告中清楚表示「技術援助」的目標是改革與採購相關的國家法例，「以達到加入世貿的重要標準」。（亞洲發展銀行1997）報告還表明衡量「技術援助」是否成功，要視乎它是否被中國政府所採納，以及世貿是否接受建議，而建議所牽涉的採購活動包括「貨物、工程、服務和國家級重要研究計劃。」

對歐美國家來說，中國加入世貿之所以是頭等重要事，主要還是覬覦中國的巨大市場，因此，它們又怎會放過龐大的政府採購市場？在多次場合中，世貿的主要成員國都不約而同地表達了它們對中國政府採購市場的濃厚興趣。例如在1997年的ASEM（Asia-Europe Meeting）會議中，歐盟的代表布頓特別提到中國要加入世貿的話，政府採購是眾多有待改革的範疇之一，使到更開放予外資參與。（Jiji Press，97年9月29日）在1998年11月，中國政府草擬了首份規管政府採購的法例，一方面為了打擊貪污，另一方面為了「改革政府採購的制度，令它與國際標準銜接，作為北京申請加入世貿的條件之一」。（金融時報，98年11月16日）在2000年1月的一次記者招待會中，中國的官員向在場的外國記者保證中國一旦加入世貿，「中國政府的採購市場肯定會逐步開放」。（新華經濟新聞服務，2000年1月31日）

這些例子告訴我們中國已經受到世貿的影響。主流報章在談論中國將如何進一步融入世界經貿體系，其實就是那麼一回事。不過，對於中國政府為了銜接世貿政策所作的種種改革，新自由主義經濟學者仍嫌不足。他們認為中國融入世界經貿體系的措施仍然「淺薄」，意思是「以承諾不做某些事情來融入國際標準，例如不提高關稅到某個限額，或不歧視外國公司。」（Hoekman 1995, 125）雖然我們可能會質疑這些承諾有多「淺薄」，但很明顯地，對於那些開放市場和自由貿易的信徒來說，中國要進行的改變必須超越他們眼中的「淺薄」融合，在更深層次的意義上與世界經貿體制銜接。

要求中國進一步融入世界經貿體系的壓力主要來自兩方面：

一．世貿本身正在檢討各國的經貿體系究竟需要作出多少改變，才能夠令全球資本及貿易更自由地流動。（Hoekman 1995, 125）為了令達到此一目的，世貿（及之前的關貿）一直在推動全球貿易政策的均質化，但要建立資本無疆界的烏托邦，單靠貿易政策的均質化是否足夠？因此，世貿的注意力愈來愈放到各成員國的經濟結構的分別。當然，我們可以爭論說關貿及世貿的政策，早就牽涉到改變成員國的經濟結構。不過，當世貿的均質化計劃由「淺」入「深」的時候，怎樣改造成員國的經濟結構將成為重要議題。

二．對於一個市場經濟的國家來說，也許改變貿易政策就可以滿足加入世貿的要求，但是對於一個曾經奉行計劃經濟、正逐漸向市場經濟過渡的國家來說，除了要在貿易政策上與世貿的標準接軌，更需要加速改造經濟制度及結構。因此，在八十年代開始，關貿（及之後的世貿）及其成員國在處理與前計劃經濟國家的談判中，「愈來愈重視市場結構，而不單是市場行為」。申請加入世貿的國家除了被問及貿易的問題外，更經常遇到諸如市場壟斷程度及私營化進度等問題。（Hoekman 1995, 112）事實上，隨著俄羅斯及中國加入世貿，全球經濟結構的均質化將成為世貿未來的重點工作。（Hoekman, 125）

究竟世貿及其它類似的國際機構將如何進一步推動全球經濟結構的均質化，已不是本文可以討論的問題。但可以肯定的是，「改革」政府採購市場將是重要的一步。當中國加入世貿，開放政府採購市場與大規模的私營化將同步進行，導致經濟結構出現劇變。

總結

我在本文探討了《政府採購協議》的兩個主要影響：一是「均質化的破壞」，即是將一個國家的經貿政策和體制與世貿的標準接軌；二是將國家鎖入新自由主義全球化的軌道上，因而保證了成員國不會偏離世貿的政策。即使像香港這樣被市場霸權主宰的地方，加入《政府採購協議》仍然對我們有重大而長遠的影響，因為香港採購必須依照世貿所定下的遊戲規則進行，而這些規則的訂立主要是為外資打開本地的採購市場，以及將政府採購非社會化。簡單地說，這是將資本的福祉置於社會的福祉之上。事實上，以上對《政府採購協議》的分析同樣可以拿來觀察世貿對成員國的影響，因為《政府採購協議》只不過是貫徹了世貿的政策而已。

我亦嘗試去說明為什麼《政府採購協議》──或者說整個世貿的體制──使勞工權益的議題被排斥於經濟政策及發展的議程之外。更甚者，世貿協議對國家政策的限制削弱了民眾參與經濟及社會發展的民主權利。我得出的結論是：世貿是真正民主的障礙，只要香港一日是世貿的成員，香港的基層市民很難獲得甚麼大的甜頭。

對中國來說，加入世貿則意味著付出巨大的代價：經濟主權被削弱、更多的工人下岡及失業、私營化令社會出現動盪不安。更重要的是，與主流的意見相反，本文認為加入世貿不單無助中國的民主變革，而且更有反效果，因為世貿的體制是牢固地建基於市場的霸權，而不是對社會及經濟發展的民主控制。

隨著世貿進一步推動新自由主義全球化，世界各國的政府採購市場將面對更大的開放壓力。刻下，世貿正嘗試把《政府採購協議》提昇至與其它多邊貿易協議看齊的地位，換言之是令協議對所有世貿成員都生效。這樣做的原因是「公共採購市場太過龐大了，它實在不適宜被置之多邊貿易系統之外。」（Hoekman 1995, 124）《政府採購協議》一旦被「多邊化」，世貿眾多的發展中國家將受到它的規管。可以想像，開放政府採購市場將會是充滿爭議及政治角力的世貿議程。