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《為奪回公營食水而鬥爭》導論

David Hall[1]

本文的目的旨在把這本書放於歷史脈絡中閱讀，而這個脈絡是對於一些重要事情的經驗與回應：私有化的失敗、遍及各地的抗爭運動、以及批評過去公營食水的一些弊端與弱點；和在北方國家所出現的公營食水雛型以及在南方國家崛起的「參與式民主」（forms of participatory democracy）作出批評。

已失敗的私有化

九十年代是食水私有化宣告失敗的一個年代，人們最初的期望是希望私有化能提高效率及降低水費、吸引大量資金投入，特別是發展中國家，和把食水輸送到偏遠窮人的住所以及改善其衛生狀況。但現實卻與這期許相距甚遠。

私營食水公司擴張於九O年代，發展中和轉型期國家要以市場導向的經濟政策，來換取世界銀行與其他國際機構的資助。私有化為正值轉型期的東歐國家帶來一波食水特許權的：包括捷克共和國、匈牙利、拉丁美州，尤其是大部分主要的城市都被私有化的阿根廷，包括有「旗鑑」之稱的布宜諾斯艾利斯；在亞洲，兩個城市的食水服務被私有化，包括馬尼拉和雅加達；而在從以前法國殖民的統治下，尤其是科特迪瓦（Cote d’Ivoire）及南非的幾個城鎮，取得的特許權。在2000年於海牙舉行的世界水資源論壇，世界銀行的高級職員正在以「私有化是歷史發展不可避免的」的論調及用「沒有其他可能性」作演講。

私有化的食水供應及公共衛生服務有多種形式，但它們都同樣牽涉將管理及控制權轉移到私營企業手裡，令到它成為企業的生財工具。英國是首個全面引入食水私有化的國家，但在別的地方，則會透過特許經營權（concessions）、管理合同（managementcontract），或以一種專發給處理廠及水塘的特許權，興建－營運－轉移計畫（BOTs）的形式推行。而細緻的形式最終會由私營公司決定。在90年代初期，特許權是最受歡迎的模式，但自2000年起，企業大都傾向選擇風險較少的合約模式。發展出來的不同形式包括有要經公眾認可的合資企業（Joint Venture），這形式被合夥人控制企業，有足夠的自由保證會獲得盈利。另有一些極力避免令人聯想到私有化的用語，如公私合營（Public-Private Partnership）和私營企業參與（Private Sector participation）等，都逐漸變成不受歡迎的概念，但亦同時代表着.與私營企業的合約關係。

私有化這概念不受歡迎的原因，大都是因為後果不如預期；如企業沒有兌現承諾，不如期望般所投資的那麼多，它們在基建項目的投資於90年代末開始下降，而發展銀行亦然。價格的上升反映了企業對資本回報的要求，當在合約上所列明的某些細節沒有被履行時，企業都傾向選擇更改合約而不是嘗試執行。管理人員（regulators）亦都缺乏管理企業的能力與公信力。矛盾因外匯波動和經濟危機 （currency movements）而愈趨尖銳：在阿根廷經營供應食水的企業現已破產。儘管已給予企業們所有的關注與支持，拉丁美州的私營企業與公營機構，在把食水供應至給貧民的表現上，亦是不相伯仲。馬尼拉和雅加達，兩個被私營機構壟斷食水的亞洲大城市。她們食水流失的程度，比任何由公營機構運作的食水服務都來得嚴重。最後，一種對發展中國家的私有化越來越越不滿的情緒，正在消費者、工人、環保主義者、其他公民團體及政黨裡醞釀。

面對着較差的盈收、不能估計的風險及政治上的反對立場，跨國企業認為是時候把損失減低。於2003年1月，一間最大型的跨國企業蘇伊士集團（Suez），宣布將會把投資在發展中國家的三分一資源撤走，其他企業如威立雅及泰晤士亦相繼撤出。它們同樣透過合法及政治的行動，去彌補損失及取回預期的盈利。

當世界銀行知道私營企業投資在擴展食水服務上的失敗後，它為了要向私人企業打強心針，亦要研究在這個領域內的其他商機，於是便開始計畫一些新的方案。例如在郊區發放經營食水的特許經營權。盡管公營食水機構在全球的食水及公共衛生服務的領域內的佔有率達到90%，但世界銀行及其他發展銀行捐款者都不願意為它們提供任何支持。

透過世界銀行及其他公司的反應，可得知它們只關心自己的利益，而對於真正需要可負擔的食水服務的普羅大眾，它們所做的可謂少之又少。要開發出新的方法，便有賴於反抗私有化的運動者。

反抗運動的反應

反對食水私有化的浪潮已席捲全球，對於一些多元的國家如波蘭及巴拿馬，私有化的取向就變成地方性及全國性選舉上，一個非常重要的議題。反抗運動的動員很廣（broad-based），牽涉很多不同界別的人在內，包括工會、環保人士、消費者、商業組織（在菲律賓，工業家就因為私有化所帶來的價格上升，威脅不再投資）、婦女組織（在烏克蘭的Crimean Region，它更是反對食水私有化的先鋒組織）、政黨及宗教團體。

這個運動亦能把相互對立的組織團結起來。在波蘭，互相競爭的工會聯合起來，成功反對在Lodz的食水私有化。在北愛爾蘭，代表愛爾蘭民族主義者的組織與親英派即使拒絕在同一個政治機構中合作，仍攜手參與反抗食水私有化的運動。

反對私有化的原因林林總總，而其中一個原因，就是因為私有化帶來的食水價格暴漲。另外的就是包括工人害怕失業及會削弱工會的影響力，第三，就是相對於公營機構，私人企業較難讓人作詳細的審查。第四個原因，就是認為食水作為環境財產及一種公共服務，是應該屬於大眾的。最後是社會及經濟的原因，食水服務的發展需要的並不是只注重利益的私營企業，而是有承擔的公共機構。

不論是發展中抑或已發展國家，也有這類型的反抗運動出現。甚至在英國，大型反抗運動也使戴卓爾夫人（Thatcher）把食水私有化押後到大選後才推行。

不民主制度的失敗

這些運動都有一個共同的特質：就是在批評私有化本身，批評其所引起的經濟及政治問題，指出私有化根本不能夠把服務擴充至貧民區域。但他們亦同時知道，特別在早年的一些發展中國家中，公營機構的問題與侷限。尤其是在80年代期間，這些公營機構，就算在發展銀行提供了充裕的貸款後，仍然沒能把食水服務擴充。在90年代的私有化政策，就是以這個藉口，來當作私有化的理由。

但將這些失敗歸咎至公營機構亦未免過於武斷，因為在這段期間，多數的發展中國家正在由貪腐及輕視人權與民主的獨裁政權所統治，更遑論透明化。沒有公信力，貧窮的人民因此要受沒有食水服務之苦。與此同時，貪污的政權就從借來的貸款中獲利。私有化就是在這種不民主的政權下綻放。蘇伊士活躍於曾被種族隔離的南非，而雅加達的食水，在賄賂成風的蘇哈托政權下被私有化。而卡薩布蘭加（Casablanca）的食水私有化，不是透過市議會舉辦的競標，而是由當時的哈桑國王所頒佈的。他們與企業所簽訂的合約更被保密得連議會議員，亦無權過目。當這情況出現在城市如波蘭的Gdansk及匈牙利的布達佩斯，這些由不民主的共產政權轉移至似乎較民主的政制時，尤其諷刺。

所以，公營機構於80年代的失敗應歸因於缺乏民主政制而不是公營機構本身。巴西在軍事獨裁結束後的經驗就可支持這論據；民主政制能在多方面提供了新的方法，如把食水及衛生服務擴展至其他地方。這種創新的做法（initiatives），相比起由獨裁政權背書的私有化，更顯示出一個基於民主和公眾參與的政制，才能確保公信力。

同樣的分析都能應用在發展銀行與捐款者，他們投訴發展中國家的政府並未能將食水排在優先列上，好像在發展中國家的政府和人民，不如國際機構中的開明官僚那樣關心食水的問題。問題並不在於沒有人支持公共食水和排污處理，而是政府未能回應公眾的訴求。在90年代初的巴西，有人發起了一個大規模的運動，要求改善全國的排污處理。但是1995年當選總統的卡多索加以拒絕。他是國際金融機構（IFIs）中的一位愛將。他鼓勵推行漸進式的私有化，去迎合國際貨幣基金組織要限制政府借貸的條件。這就導致在食水的供應上投資甚少（還有其他基建項目如電力），現在，國際貨幣基金組織亦知道了問題的所在。甚至還在蘇聯統治底下的拉脫維亞，亦有因污水處理廠而發起的公眾運動。在巴基斯坦的Orangi，市區外圍的屯墾區，政府並未能提供必須的服務，群眾因而甘願用自己的勞力及積蓄，去建立食水和污水處理項目。

因此，沒有效率的政府可被視為政治過程的失敗，而國際金融機構的政策常使這問題雪上加霜，問題始終是缺乏一個民主進程。

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[1] David Hall 是Public Services International Research Unit（PSIRU）的總監，格林威治大學。

如希望知道多一些食水私有化的失敗，及公營食水機構之成就的資料，請瀏覽PSIRU的網頁：www.psiru.org/reportsindex.asp