削 減 福 利 ： 全 球 福 利 制 度 的 背 景
譚 駿 賢踏 入 二 十 一 世 紀 ， 各 國 政 府 其 中 一 項 最 為 關 心 的 議 題 依 然 是 如 何 改 革 福 利 制 度 。 特 別 是 那 些 傳 統 福 利 國 家 ， 政 府 在 這 議 題 上 確 花 上 不 少 筆 墨 。 福 利 改 革 的 聲 音 自 七 十 年 代 中 已 響 徹 西 方 ， 踏 入 九 十 年 代 其 呼 聲 更 為 浩 大 ， 究 竟 各 國 政 府 何 以 急 於 要 作 出 「 改 革 」 呢 ？ 這 些 改 革 的 內 容 又 如 何 呢 ？ 究 竟 是 為 誰 而 改 、 為 何 而 改 呢 ？
事 實 上 ， 西 方 福 利 國 家 的 興 起 才 不 過 是 晚 近 的 事 情 ， 十 九 世 紀 末 以 前 ， 個 人 的 福 利 仍 然 是 屬 於 家 庭 、 宗 教 慈 善 團 體 及 私 人 市 場 處 理 的 事 情 ， 直 至 俾 斯 麥 (Bismarck) 治 下 的 德 國 ， 政 府 強 力 介 入 福 利 事 業 以 緩 和 社 會 衝 突 始 ， 才 拉 開 了 西 方 福 利 國 家 發 展 的 序 幕 。 二 次 大 戰 後 期 ， 不 少 評 論 都 認 為 極 左 與 極 右 思 潮 引 爆 的 嚴 重 社 會 衝 突 與 極 端 自 由 經 濟 蔓 延 有 關 ， 而 福 利 政 策 就 是 以 緩 和 甚 至 消 除 社 會 矛 盾 為 目 的 。
戰 後 西 方 國 家 在 左 翼 政 黨 長 期 執 政 下 ， 大 大 加 強 了 政 府 社 會 資 源 的 再 分 配 功 能 。 政 府 一 方 面 透 過 稅 務 政 策 積 極 扮 演 收 入 再 分 配 的 角 色 ， 拉 近 不 同 階 級 的 收 入 差 距 ， 並 提 供 教 育 、 房 屋 、 醫 療 、 退 休 等 社 會 政 策 ， 以 換 取 對 工 人 階 級 管 治 的 認 受 性 ； 另 一 方 面 政 府 亦 致 力 透 過 法 律 規 章 維 護 私 有 產 權 ， 讓 大 企 業 仍 可 繼 續 獲 取 利 潤 ， 政 府 亦 從 中 得 到 充 裕 的 稅 入 。 這 個 由 政 府 、 資 產 階 級 及 工 人 運 動 達 成 的 所 謂 「 西 方 戰 後 共 識 」 ， 一 直 維 持 到 1973 年 第 一 次 石 油 危 機 止 ， 這 段 被 視 為 福 利 國 家 的 「 黃 金 時 代 」 自 始 結 束 。
踏 入 七 十 年 代 福 利 國 家 紛 紛 出 現 「 危 機 」 ， 而 「 危 機 」 的 原 因 則 眾 說 紛 紜 ； 有 評 論 認 為 「 危 機 」 是 福 利 國 家 發 展 的 內 在 矛 盾 促 成 ， 人 口 老 化 導 致 政 府 增 加 對 醫 療 及 退 休 金 的 開 支 的 同 時 卻 減 少 政 府 的 稅 收 ， 又 加 速 了 擴 大 了 這 危 機 ； 而 經 濟 全 球 化 的 衝 擊 ， 讓 各 國 政 府 及 跨 國 巨 型 企 業 得 以 增 加 所 謂 全 球 經 濟 競 爭 力 為 口 實 ， 而 大 幅 削 減 福 利 開 支 。 與 此 同 時 ， 一 些 國 際 金 融 貿 易 機 構 如 世 界 銀 行 、 國 際 貨 幣 基 金 會 及 世 貿 組 織 等 ， 在 推 動 全 球 金 融 貿 易 自 由 化 方 面 ， 亦 扮 演 著 削 減 福 利 的 推 動 者 角 色 。 自 七 十 年 代 末 起 ， 奉 行 保 守 財 政 政 策 的 政 府 紛 紛 上 台 執 政 ， 其 中 當 以 英 美 戴 卓 爾 - 列 根 體 制 最 臭 名 遠 播 。 這 些 保 守 派 政 權 敵 視 福 利 服 務 及 使 用 者 ， 並 以 削 減 政 府 開 支 為 要 務 。 福 利 國 家 在 各 項 針 對 性 政 策 下 難 以 再 維 持 。
近 年 以 英 國 貝 理 雅 新 工 黨 及 美 國 克 林 頓 民 主 黨 為 代 表 的 所 謂 第 三 條 路 政 權 ， 打 著 復 興 社 會 民 主 旗 號 ， 表 面 上 重 申 了 傳 統 左 翼 對 民 眾 訴 求 的 重 視 ， 但 只 要 細 心 觀 察 其 福 利 主 張 ， 便 發 現 其 核 心 內 容 不 少 是 承 襲 自 戴 卓 爾 - 列 根 體 制 ， 例 如 第 三 條 路 強 調 「 沒 有 義 務 就 沒 有 權 利 」 、 建 立 「 積 極 的 福 利 」 及 「 社 會 投 資 國 家 」 等 ﹐ 這 些 漂 亮 措 辭 背 後 ， 難 掩 其 逃 避 福 利 承 擔 的 本 意 ， 並 將 更 多 的 企 業 及 私 營 要 素 引 入 於 福 利 服 務 中 。
不 論 第 三 條 路 政 權 或 傳 統 社 會 民 主 政 府 ( 如 瑞 典 )， 面 對 上 述 各 種 危 機 都 顯 得 消 極 被 動 ， 而 削 減 福 利 就 成 為 了 各 國 政 府 的 共 識 。 西 方 各 國 縱 有 不 同 的 政 治 傳 統 ， 但 面 對 如 全 球 化 等 大 潮 衝 擊 ， 各 國 在 福 利 「 改 革 」 ( 或 削 減 福 利 ) 方 面 卻 有 趨 同 的 傾 向 ， 內 容 不 出 下 列 三 大 方 向 ：
一 、 私 營 化 ： 英 國 自 八 十 年 代 中 即 大 幅 減 慢 供 應 公 營 房 屋 ， 並 鼓 勵 私 營 企 業 提 供 居 所 ； 而 全 民 健 康 服 務 (National Health Service) 的 部 份 服 務 亦 轉 由 私 立 醫 院 提 供 。 瑞 典 作 為 典 型 的 福 利 國 家 ， 亦 於 1998 年 宣 佈 將 部 分 退 休 金 制 度 私 營 化 ， 工 人 在 新 制 下 要 付 出 18.5% 收 入 作 為 退 休 金 供 款 。 此 外 ， 將 部 份 福 利 服 務 透 過 外 判 予 私 營 機 構 或 由 私 營 機 構 競 投 ， 似 乎 也 成 為 趨 勢 ， 早 於 1983 年 全 民 健 康 服 務 已 將 其 膳 食 、 清 潔 及 洗 衣 部 等 輔 助 服 務 外 判 予 私 營 機 構 ， 並 以 價 低 者 得 方 式 競 投 。
二 、 市 場 導 向 ： 以 醫 療 服 務 為 例 ， 政 府 鼓 勵 不 同 醫 院 間 進 行 競 爭 ， 醫 生 亦 在 壓 力 下 被 迫 採 取 低 成 本 高 效 益 的 治 療 方 法 ， 務 求 降 低 成 本 吸 引 病 人 。 據 英 國 工 黨 於 90 年 所 做 的 統 計 顯 示 ， 在 市 場 導 向 的 政 策 影 響 下 ， 該 年 足 足 減 少 了 50000 個 護 士 職 務 及 60000 張 病 床 。 在 德 國 ， 覆 蓋 92% 人 口 的 疾 病 基 金 ， 亦 迫 於 財 政 壓 力 下 要 求 醫 院 醫 生 透 過 減 少 給 藥 物 予 病 人 而 降 低 成 本 。 福 利 市 場 化 的 結 果 ， 導 致 一 些 福 利 事 業 如 醫 療 、 房 屋 、 食 水 等 傾 向 將 服 務 與 成 本 掛 鉤 、 用 者 自 付 ， 使 得 福 利 服 務 邁 向 中 產 化 ， 付 不 起 錢 的 窮 人 或 低 收 入 者 ， 唯 有 使 用 質 素 較 差 的 服 務 。
三 、 福 利 領 取 與 勞 動 市 場 掛 鉤 ： 克 林 頓 競 選 總 統 時 提 出 的 名 言 ： 「 結 束 我 們 所 知 的 福 利 」 (End Welfare as We Know)， 其 目 的 就 是 透 過 削 減 福 利 ， 或 要 工 作 方 可 有 福 利 的 改 革 ， 並 透 過 一 系 列 如 「 工 作 機 會 及 基 本 技 術 」 (JOBS) 計 劃 及 「 工 作 培 訓 及 伙 伴 法 案 」 (JTPA) 等 刺 激 福 利 領 取 者 投 入 勞 動 市 場 工 作 ， 更 懲 罰 不 參 加 有 關 活 動 的 福 利 受 助 者 。 英 國 貝 理 雅 政 府 採 取 類 近 措 施 ， 如 迫 使 25 歲 以 下 的 領 取 失 業 救 濟 的 青 年 參 加 6 個 月 私 營 機 構 試 工 計 劃 、 做 義 工 、 從 事 環 保 工 作 及 參 加 全 日 制 課 程 及 給 予 聘 用 失 業 超 過 兩 年 的 25 歲 以 上 人 士 的 僱 主 每 周 75 鎊 等 ， 種 種 措 施 務 求 迫 使 福 利 使 用 者 重 投 勞 工 市 場 。
以 上 三 項 西 方 福 利 國 家 所 謂 變 革 的 趨 勢 ， 在 堂 皇 的 措 辭 如 增 加 服 務 彈 性 、 提 高 效 率 及 增 強 國 家 及 大 企 業 競 爭 力 等 掩 飾 下 ， 仍 遮 蓋 不 了 其 政 策 真 面 目 ： 減 少 政 府 承 擔 、 削 減 公 民 福 利 、 增 加 大 企 業 利 潤 。 工 人 運 動 要 扭 轉 這 種 劣 勢 ， 並 將 政 府 拉 到 工 人 一 方 擔 當 再 分 配 功 能 ， 工 人 運 動 非 得 重 組 、 再 議 、 反 思 從 而 再 壯 大 、 再 團 結 進 行 抗 爭 不 可 ， 因 為 我 們 面 對 的 將 是 比 戰 後 更 為 艱 難 的 處 境 。