私 營 企 業 必 然 比 公 營 的 有 效 率 ？
※ 劉 宇 凡
上 至 高 官 巨 賈 ， 下 至 主 流 經 濟 學 家 ， 無 一 不 答 曰 ： 「 當 然 啦 ！ 」 實 際 上 不 是 這 樣 簡 單 。 關 鍵 是 ， 何 謂 效 率 ？ 如 何 量 度 ？
運 輸 局 在 去 年 底 向 立 法 會 提 交 一 份 文 件 以 便 證 明 地 鐵 私 有 化 的 好 處 。 文 件 羅 列 六 個 國 家 的 鐵 路 在 私 有 化 後 多 數 多 賺 了 錢 或 扭 虧 為 盈 。 結 論 自 然 是 私 有 化 好 了 。
問 題 是 ， 怎 麼 能 夠 把 利 潤 當 成 效 率 的 唯 一 標 準 ？ 如 果 要 衡 量 效 率 ， 首 先 應 該 顧 及 生 產 效 益 這 個 標 準 。 生 產 效 益 才 是 效 率 的 主 要 標 準 ， 因 為 它 的 提 高 意 味 實 質 財 富 的 增 加 。 至 於 利 潤 ， 就 大 不 相 同 了 。 利 潤 提 高 不 一 定 意 味 實 質 財 富 的 增 加 。 利 用 壟 斷 地 位 不 斷 加 價 ， 或 者 不 斷 降 低 服 務 質 素 ， 用 損 害 消 費 者 的 方 式 去 增 加 利 潤 ， 就 完 全 與 生 產 效 益 的 提 高 無 關 。 由 於 公 營 事 業 多 為 公 用 性 質 ， 具 有 天 然 壟 斷 的 特 點 ， 所 以 在 私 有 化 後 通 過 上 述 途 徑 去 謀 利 是 挺 容 易 的 。 上 述 報 告 的 六 國 包 括 英 國 。 但 英 國 鐵 路 之 所 以 盈 利 增 加 ， 相 當 部 份 正 因 為 降 低 安 全 標 準 。 而 結 果 就 是 造 成 去 年 的 重 大 撞 車 事 故 。 可 見 單 靠 利 潤 來 判 斷 企 業 表 現 是 多 麼 不 公 道 。
如 果 從 生 產 效 益 看 私 有 化 ， 情 況 就 大 不 相 同 。 怎 樣 衡 量 生 產 效 益 ？ 最 普 通 是 看 勞 動 生 產 率 ， 即 產 出 量 與 投 入 的 勞 動 量 之 比 。 但 是 單 看 這 點 也 不 夠 可 靠 ， 所 以 經 濟 學 家 還 要 考 察 其 他 標 準 ， 例 如 全 要 素 生 產 率 ， 增 值 率 等 。 （ 勞 動 生 產 率 只 計 算 投 入 勞 動 量 ， 但 全 要 素 生 產 率 則 計 算 所 投 入 的 全 部 生 產 要 素 ， 包 括 資 本 、 土 地 等 ） 一 位 英 國 學 者 考 察 了 十 一 間 私 有 化 的 前 公 營 企 業 ， 發 覺 一 個 有 趣 現 象 ： 在 私 有 化 後 ， 企 業 表 現 極 不 均 一 。 往 往 是 這 個 指 標 提 高 了 ， 另 一 個 指 標 卻 下 降 了 。 全 要 素 生 產 率 更 是 升 少 跌 多 。 只 有 利 潤 率 一 項 ， 上 升 的 比 下 降 的 明 顯 多 出 一 倍 以 上 。 （ 見 表 一 ） 其 他 學 者 也 有 類 似 發 現 。 這 些 研 究 證 明 所 謂 私 營 一 定 優 於 公 營 根 本 不 符 合 事 實 。
可 以 從 另 一 角 度 再 考 察 整 個 問 題 。 如 果 私 營 企 業 必 然 比 公 營 優 ， 那 麼 ， 邏 輯 的 結 論 當 然 是 ： 哪 裡 的 私 企 多 於 國 企 ， 哪 裡 的 經 濟 增 長 就 較 高 。 但 事 實 不 是 這 樣 。 法 國 、 奧 地 利 以 至 台 灣 ， 在 戰 後 長 時 期 裡 都 有 非 常 高 的 國 企 比 例 ， 但 是 經 濟 增 長 也 同 樣 高 。 更 有 學 者 研 究 了 50 多 個 發 展 中 國 家 及 9-15 個 國 發 達 國 的 數 據 ， 發 覺 公 營 企 業 多 寡 與 人 均 收 入 增 長 不 僅 沒 有 必 然 關 係 ， 相 反 二 者 甚 至 多 少 是 相 互 背 離 。
硬 要 私 企 同 公 營 相 比 ， 有 時 像 是 拿 柚 子 同 蘋 果 相 比 。 私 企 唯 利 是 圖 ， 不 僅 可 以 不 負 任 何 社 會 責 任 ， 而 且 在 許 多 情 況 下 犧 牲 社 會 利 益 ， 例 如 工 廠 排 出 廢 水 廢 氣 、 污 染 環 境 。 現 有 的 公 營 企 業 固 然 有 許 多 缺 點 ， 但 它 往 往 要 負 起 社 會 責 任 。 房 委 會 的 私 營 化 顧 問 報 告 指 責 房 署 的 管 理 成 本 比 私 營 高 出 許 多 。 他 們 忘 記 了 ， 房 署 員 工 所 身 負 的 責 任 ， 是 私 營 的 所 無 的 ， 例 如 處 理 調 遷 、 調 解 住 戶 糾 紛 、 轉 介 個 案 給 社 署 、 又 或 是 執 行 房 屋 政 策 ， 包 括 處 理 雙 倍 租 個 案 等 等 。 水 務 署 呢 ， 它 有 責 任 向 遍 遠 的 地 方 供 水 , 盡 管 為 此 每 年 支 出 1200 萬 ， 但 是 收 到 的 水 費 不 足 200 萬 元 ， 是 虧 本 生 意 。 從 資 本 家 的 錢 眼 看 ， 虧 本 生 意 沒 人 做 。 然 而 ， 公 營 事 業 的 宗 旨 恰 恰 不 是 唯 利 是 圖 ， 而 是 按 需 供 應 。 這 種 虧 本 生 意 對 維 持 整 個 社 會 的 凝 聚 力 , 進 步 及 和 平 是 必 不 可 少 的 。 政 府 硬 要 公 營 事 業 同 私 企 在 盈 利 上 看 齊 ， 根 本 就 是 借 口 搞 私 有 化 從 而 推 卸 責 任 。
那 些 高 唱 私 企 生 產 效 益 優 於 國 企 的 人 ， 故 意 不 談 另 一 種 效 益 �� 分 配 效 益 。 公 營 事 業 私 有 化 之 後 ， 利 潤 提 高 了 ， 可 是 ， 這 些 利 益 落 到 什 麼 人 袋 裡 ？ 在 大 多 數 的 情 況 下 ， 首 先 落 到 企 業 董 事 手 裡 。 本 來 ， 私 人 大 企 業 （ 特 別 是 上 市 公 司 ） 的 董 事 們 酬 金 過 高 ， 犧 牲 了 廣 大 小 股 東 利 益 ， 早 已 為 人 批 評 。 公 營 企 業 私 有 化 後 ， 同 一 現 象 只 有 變 本 加 厲 。 表 二 告 訴 大 家 英 國 的 經 驗 。 第 二 類 受 益 人 是 工 商 界 。 試 想 ， 地 鐵 私 有 化 ， 憑 其 半 壟 斷 地 位 ， 當 屬 優 質 大 藍 籌 。 大 批 買 下 這 些 股 票 的 資 本 家 ， 等 於 買 下 一 盤 幾 乎 必 賺 的 生 意 。 另 一 方 面 ， 工 人 卻 首 當 其 衝 。 私 有 化 幾 乎 必 然 帶 來 裁 員 （ 這 是 提 高 盈 利 的 不 二 法 門 ） ， 結 果 一 面 是 失 業 員 工 陷 於 赤 貧 ， 另 一 面 則 使 在 職 員 工 陷 於 身 心 俱 損 （ 因 為 要 一 個 人 做 兩 個 人 的 工 作 ） 。 私 有 化 有 利 誰 不 是 明 如 白 晝 嗎 ？
政 府 和 工 商 界 會 這 樣 反 駁 ： 「 但 至 少 私 有 化 可 帶 來 競 爭 ， 從 而 惠 及 消 費 者 呀 ！ 」
這 是 事 實 ， 但 是 ， 是 個 別 情 況 的 事 實 ， 而 非 普 遍 情 況 。
普 遍 情 況 可 以 有 幾 種 ： 第 一 ， 對 於 那 些 具 天 然 壟 斷 的 行 業 ， 如 水 、 電 業 ， 私 有 化 後 根 本 不 可 能 會 帶 來 多 少 競 爭 ， 所 以 價 格 根 本 不 會 下 跌 很 多 ， 有 時 甚 至 還 要 上 升 。 第 二 ， 對 於 那 些 不 具 或 少 具 壟 斷 性 的 行 業 ， 如 郵 政 、 電 訊 等 ， 私 有 化 後 可 能 會 暫 時 引 起 激 烈 競 爭 及 價 格 下 降 ， 但 經 過 一 段 時 間 的 優 勝 劣 敗 的 淘 汰 下 ， 往 往 只 剩 下 幾 間 大 公 司 ， 並 照 樣 實 行 寡 頭 壟 斷 ， 這 時 價 格 就 會 上 升 。
還 有 ， 我 們 籠 統 地 使 用 「 消 費 者 」 這 個 詞 ， 很 容 易 上 當 受 騙 。 消 費 者 有 個 人 消 費 者 與 工 商 業 消 費 者 之 分 ， 你 說 的 是 哪 種 ？ 英 國 私 有 化 的 經 驗 證 明 ， 公 營 企 業 在 私 有 化 後 的 種 種 減 價 措 施 ， 往 往 只 惠 及 工 商 業 消 費 者 ， 因 為 他 們 用 量 大 ， 比 較 具 有 議 價 力 。 廣 大 的 個 人 消 費 者 呢 ， 用 量 小 ， 又 分 散 ， 只 能 由 私 有 化 企 業 予 取 予 攜 。 英 國 在 把 電 訊 私 有 化 後 ， 監 管 當 局 承 認 ， 在 1990 至 1995 年 間 ， 個 人 消 費 者 所 付 價 格 ， 下 跌 1%， 而 商 業 用 戶 的 卻 降 了 20%。 此 外 ， 在 唯 利 是 圖 的 原 則 下 ， 私 有 化 企 業 很 自 然 會 優 惠 中 心 地 區 的 消 費 者 （ 因 為 用 量 大 ） 而 歧 視 邊 遠 地 區 。 瑞 典 和 馬 來 西 亞 把 郵 政 私 有 化 之 後 ， 首 都 郵 費 下 降 了 ， 但 其 他 地 區 卻 上 升 了 。
到 現 在 不 少 工 會 領 導 仍 相 信 所 謂 私 營 必 優 於 公 營 論 。 上 述 事 實 希 望 能 促 使 大 家 重 新 思 考 。
參 考 資 料 ：
A Future for public ownership, by Malcolm Sawyer & Kathy O'Donnell, Lawrance & Wishart Ltd., London, 1999.
The impact of privatization, by Stephen Martin & David Parker, Routledge, 1997.
Who benefits from privatization, edited by Moazzem Hossain & Justin Malbon, Routledge, 1998.
中 國 國 有 企 業 改 革 ， 林 毅 夫 ， 蔡 昉 ， 李 周 ， 中 文 大 學 出 版 社 ， 1999。
表 一 、 英 國 十 一 間 國 營 企 業 在 國 營 時 期 與 私 有 化 後 各 時 期 的 經 濟 表 現 的 比 較
| 按 各 種 指 標 計 算 | 上 升 | 下 降 |
| 勞 動 生 產 率 增 長 | 19 | 20 |
| 全 要 素 生 產 率 增 長 | 12 | 28 |
| 增 值 率 | 23 | 17 |
| 利 潤 率 | 28 | 12 |
| 按 四 大 時 期 計 算 | 上 升 | 下 降 |
| 私 有 化 前 | 24 | 15 |
| 私 有 化 後 的 短 時 期 | 20 | 24 |
| 衰 退 期 | 17 | 23 |
| 最 近 期 | 21 | 15 |
| 總 計 | 82 | 77 |
表 二 、 英 國 國 企 在 私 有 化 後 董 事 薪 酬 的 增 長 率
| 增 長 率（ % ） | 考 察 年 期 | |
| 聯 合 英 國 港 口 | 67 | （ 2 ） |
| 英 國 航 天 | 181 | （ 5 ） |
| 英 國 原 油 | 101 | （ 5 ） |
| 英 國 電 訊 | 136 | （ 3 ） |
| 英 國 石 油 | 36 | （ 2 ） |
| 大 東 電 報 局 | 352 | （ 3 ） |
| 企 業 石 油 | 215 | （ 2 ） |
| 國 民 空 運 財 團 | 93 | （ 2 ） |
| 英 航 | 242 | （ 2 ） |
| 英 國 煤 氣 | 68 | （ 2 ） |